Concursos fiscais: revisão completa dos princípios orçamentários!

Os princípios orçamentários são linhas norteadoras para a elaboração e execução de orçamentos. A disciplina é exigência constante em provas de concurso público da área fiscal.

O assunto é de interesse dos concurseiros que pretendem atuar como Auditor Fiscal ou Analista Tributário da Receita Federal em órgãos como a Receita Federal, o Banco Central do Brasil e Secretarias da Fazenda.

Acompanhe o guia a seguir e entenda os 12 princípios orçamentários de forma detalhada, com foco nas necessidades do concurseiro.

Revisão de princípios orçamentários

Os princípios orçamentários são normas e diretrizes que regem a elaboração, execução e controle do orçamento público no Brasil, confira a seguir:

Princípio da Unidade (ou Totalidade)

O Princípio da Unidade determina que cada ente governamental (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios) deve elaborar um único orçamento. Isso significa que não podem existir múltiplos orçamentos paralelos dentro da mesma pessoa política.

Evolução para o conceito de Totalidade:

A doutrina moderna evoluiu esse conceito para o Princípio da Totalidade, que reconhece a coexistência de diferentes peças orçamentárias (como o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das estatais e o orçamento da seguridade social), desde que todos sejam consolidados em um único documento legal: a Lei Orçamentária Anual (LOA).

Importância para o concurseiro:

Nas provas, é comum aparecerem questões diferenciando “unidade” de “totalidade”. Lembre-se: unidade é o conceito clássico (um único orçamento), enquanto totalidade permite múltiplos orçamentos desde que consolidados na LOA.

Princípio da Universalidade (ou Globalização)

O Princípio da Universalidade estabelece que a Lei Orçamentária Anual deve conter todas as receitas e todas as despesas de todos os Poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público.

Finalidade prática:

Esse princípio permite ao Poder Legislativo conhecer previamente o volume global de gastos planejados e a origem de todos os recursos que serão arrecadados. Assim, impede-se que o Executivo realize operações financeiras sem a devida autorização parlamentar.

Exceção importante:

As receitas e despesas extraorçamentárias — como depósitos em caução, fianças e consignações — não integram o orçamento público. Isso ocorre porque o Estado atua apenas como depositário temporário desses recursos, que pertencem a terceiros e serão devolvidos posteriormente.

Dica de prova:

Cuidado com questões que tentam confundir receitas e despesas orçamentárias com extraorçamentárias. Lembre-se: só integram a LOA as operações orçamentárias.

Princípio da Anualidade (ou Periodicidade)

O orçamento público deve ser elaborado e autorizado para um período determinado, chamado de exercício financeiro. No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, iniciando em 1º de janeiro e encerrando em 31 de dezembro.

Exceção relevante para concursos:

Os créditos adicionais especiais e extraordinários autorizados nos últimos quatro meses do exercício (setembro a dezembro) podem ser reabertos no exercício seguinte pelos seus saldos remanescentes. Essa exceção é frequentemente cobrada em provas.

Aplicação prática:

Esse princípio garante que o Legislativo tenha controle periódico sobre as finanças públicas, impedindo autorizações orçamentárias por prazos indeterminados ou excessivamente longos.

Princípio da Exclusividade

O Princípio da Exclusividade determina que a LOA não deve conter dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. O objetivo é evitar as chamadas “caudas orçamentárias” — inserção de matérias sem relação com o orçamento para aproveitar a rapidez do processo legislativo orçamentário.

Exceções constitucionais:

A Constituição Federal permite duas exceções ao princípio da exclusividade:

1. Autorização para abertura de créditos adicionais suplementares
2. Autorização para contratação de operações de crédito, inclusive por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO)

Relevância histórica:

Antes da Constituição de 1988, era comum o Executivo inserir nas leis orçamentárias dispositivos completamente alheios ao orçamento, como criação de cargos ou alterações legislativas diversas, aproveitando-se da tramitação acelerada.

Princípio do Orçamento Bruto

Todas as receitas e despesas devem constar na LOA pelos seus valores totais (brutos), sendo expressamente vedadas quaisquer deduções.

Objetivo:

Garantir a transparência orçamentária, permitindo que se conheça o custo real das operações governamentais. Se fosse permitido registrar valores líquidos, haveria perda de visibilidade sobre o montante efetivo dos recursos públicos movimentados.

Exemplo prático:

Se um órgão arrecada R$ 10 milhões em taxas e gasta R$ 2 milhões na arrecadação, o orçamento deve registrar R$ 10 milhões de receita e R$ 2 milhões de despesa (valores brutos), e não R$ 8 milhões (valor líquido).

Princípio da Legalidade

O Princípio da Legalidade determina que a Administração Pública está subordinada à lei, devendo o orçamento ser materializado em instrumentos legais — o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) — que devem ser apreciados pelo Poder Legislativo.

Regra geral:

Nenhuma despesa pode ser realizada sem prévia autorização legislativa. Caso contrário, será considerada irregular e sujeita às sanções legais.

Exceção importante:

Os créditos extraordinários, destinados a despesas urgentes e imprevisíveis (como guerras, calamidades públicas), podem ser abertos por Medida Provisória ou Decreto, dispensando autorização legislativa prévia. Contudo, devem ser submetidos ao Congresso Nacional posteriormente.

Princípio da Publicidade e Transparência

Publicidade:

Exige que o conteúdo orçamentário seja divulgado nos veículos oficiais de comunicação (Diário Oficial) para conhecimento público e para que tenha eficácia normativa. Sem publicação, a lei orçamentária não produz efeitos.

Transparência:

Vai além da simples publicidade formal. A transparência exige divulgação clara, precisa, em linguagem acessível e em tempo real. Inclui também o incentivo à participação popular por meio de audiências públicas, portais de transparência e mecanismos de controle social.

Diferença para concursos:

Publicidade é o ato de tornar público (obrigação formal). Transparência é tornar compreensível e acessível (obrigação material). Ambos são complementares.

Princípio da Não Vinculação (Não Afetação) das Receitas

O Princípio da Não Vinculação veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa específica.

Atenção importante:

O princípio se restringe aos impostos, não abrangendo todos os tributos. Taxas, contribuições de melhoria e contribuições especiais podem ser vinculadas.

Exceções — o famoso “RESA GaGa”:

• REpartição constitucional de impostos entre os entes federados
• Saúde (recursos mínimos obrigatórios)
• Atividades da administração tributária
• Garantias a operações de Antecipação de Receita Orçamentária (ARO)
• Garantias e contragarantias à União em operações de crédito

Finalidade:

Dar flexibilidade ao gestor público para alocar recursos conforme as prioridades e necessidades, evitando engessamento orçamentário.

Princípio do Equilíbrio

O Princípio do Equilíbrio possui duas dimensões:

Equilíbrio formal:

As despesas fixadas não podem ser superiores às receitas previstas. É o equilíbrio “no papel”, na peça orçamentária.

Equilíbrio material — a Regra de Ouro:

Proíbe a realização de operações de crédito (empréstimos) que excedam o montante das despesas de capital. O objetivo é evitar que o governo se endivide para pagar despesas correntes (custeio, pessoal), destinando os empréstimos exclusivamente a investimentos.

Importância para a gestão fiscal:

A Regra de Ouro é um dos pilares da responsabilidade fiscal no Brasil, impedindo o endividamento irresponsável e protegendo as futuras gerações.

Princípio da Especificação (Especialização ou Discriminação)

As receitas e despesas devem ser detalhadas na LOA, sendo proibidas autorizações de despesas genéricas ou dotações globais sem especificação.

Objetivo:

Facilitar o controle legislativo e social sobre os gastos públicos. Se a despesa for genérica, não é possível fiscalizar adequadamente sua execução.

Exceções:

1. Programas Especiais de Trabalho (PET): Admitem dotações globais
2. Reserva de Contingência: Dotação global que serve como fonte para créditos adicionais, não sendo executada diretamente

Classificação orçamentária:

No Brasil, as despesas são classificadas por categoria econômica, grupo de natureza, modalidade de aplicação, elemento e subelemento — tudo para atender ao princípio da especificação.

Princípio do Orçamento Impositivo

O Princípio do Orçamento Impositivo define que a administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, garantindo a entrega de bens e serviços à sociedade.

Contexto brasileiro:

Tradicionalmente, o orçamento brasileiro era considerado autorizativo — ou seja, a LOA apenas autorizava despesas, sem obrigar sua execução. Com as reformas recentes, especialmente quanto às emendas parlamentares impositivas, o Brasil avançou em direção ao orçamento impositivo.

Situação atual:

Embora possua traços marcantes de impositividade (emendas impositivas individuais, de bancada e de comissão), na prática o orçamento brasileiro ainda é considerado predominantemente autorizativo pela doutrina majoritária, pois grande parte das despesas permanece discricionária.

Atenção para provas:

Questões podem explorar o caráter híbrido do orçamento brasileiro — parcialmente impositivo (emendas) e parcialmente autorizativo (demais despesas).

Outros Princípios Orçamentários

Além dos princípios principais, existem outros que complementam o sistema orçamentário brasileiro:

Uniformidade (Consistência):

O orçamento deve manter padronização em sua estrutura ao longo do tempo, permitindo comparações entre diferentes períodos e mandatos. Isso facilita a análise da evolução das finanças públicas.

Programação:

O orçamento deve evidenciar os programas de trabalho do governo, facilitando o planejamento governamental e a fiscalização da execução orçamentária. Relaciona-se com o orçamento-programa adotado no Brasil.

Proibição do Estorno:

Veda a transposição, remanejamento ou transferência de recursos entre órgãos ou categorias de programação sem prévia autorização legislativa. Excetuam-se os casos expressamente permitidos na LDO.

Clareza:

O orçamento deve utilizar linguagem clara e compreensível, facilitando o controle social e a transparência. Evita-se o uso de termos técnicos excessivamente complexos ou obscuros.

Utilidade:

A despesa deve ser necessária ao funcionamento do Estado e atender aos interesses da coletividade. Não se admitem gastos supérfluos ou despesas sem utilidade pública.

Exatidão:

Busca evitar o superdimensionamento de dotações orçamentárias que artificializam o orçamento e rompem o equilíbrio orçamentário. As previsões devem ser realistas e tecnicamente fundamentadas.