Recurso de AFO para TCU 2022

Fala, galera!

Aqui é o professor Sérgio Machado e o professor Marcel Guimarães.

Hoje vamos apresentar uma sugestão de recurso para uma das questões de AFO, pois vocês vão precisar de todos os pontos que puderem conseguir.

Vamos lá!

Questão:

Apesar dos esforços que têm aperfeiçoado o processo de planejamento orçamentário na administração pública brasileira, há previsão da realização de alterações orçamentárias ao longo do exercício financeiro. Tais alterações são limitadas, entre outros fatores, por imposições legais e restrições de recursos.

Um desafio para o controle externo analisar o montante e o impacto da abertura de créditos adicionais no orçamento é a:

(A) falta de controle da edição de medidas provisórias com abertura de créditos extraordinários;

(B) impossibilidade de alterar um atributo de um crédito orçamentário, tal como modalidade de aplicação;

(C) ocorrência de reabertura de créditos adicionais do exercício anterior no orçamento vigente;

(D) possibilidade de alterações orçamentárias não incluídas no limite de créditos suplementares;

(E) recorrência de situações emergenciais que flexibilizam as regras de alterações orçamentárias.

Gabarito preliminar da banca: LETRA D

Recursos sugeridos:  Alteração de gabarito para a LETRA A ou ANULAÇÃO da questão

COMENTÁRIOS INICIAIS:

Entendemos que a resposta mais adequada seja a “alternativa A”. Entretanto, é possível argumentar que a “alternativa E” também está correta, o que enseja a anulação da questão.

Lembrem-se de escrever o recurso com suas próprias palavras, de modo a evitar que haja outro recurso idêntico ao seu, fazendo com que eles sejam desqualificados. Utilizem os argumentos que colocamos a seguir, alterando o texto, suprimindo os exemplos, colocando suas observações pessoais etc.

Em síntese, você vai fazer o seu recurso alegando, conforme seu interesse, que a resposta mais adequada seria a Letra A ou então que a questão deveria ser anulada porque há duas respostas corretas. Seria mais ou menos assim:

“Prezada banca, venho por meio deste interpor recurso à questão ___, solicitando a alteração do gabarito, uma vez que a resposta correta, que satisfaz o seu comando, seria a Letra A, de acordo com a fundamentação a seguir.”

Ou

“Prezada banca, venho por meio deste interpor recurso à questão ___, solicitando sua anulação, uma vez que há mais de uma resposta que satisfaz o seu comando, de acordo com a fundamentação a seguir.”

Contem com a gente! A batalha ainda não acabou! Como diz o poeta: “o jogo só termina quando o juiz apita”.

A seguir, apresentamos análises e argumentos para que você redija seu próprio recurso (NÃO COPIE, ESCREVA COM SUAS PRÓPRIAS PALAVRAS):

ANÁLISE DA ALTERNATIVA APONTADA COMO CORRETA

O gabarito preliminar aponta como correta a alternativa D. Respeitosamente, não concordo com tal posicionamento.

Conforme apontado preliminarmente pela banca, estaria correto afirmar que um desafio para o controle externo analisar o montante e o impacto da abertura de créditos adicionais no orçamento é a possibilidade de alterações orçamentárias não incluídas no limite de créditos suplementares.

No entanto, essa afirmativa, embora possa expressar uma opinião isolada de algum autor, está tecnicamente equivocada, de acordo com a fundamentação a seguir.

Nos termos do art. 42 da Lei 4.320/64, os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo. No caso dos crédito suplementares, a CF/88, em seu art. 165, §8º, estabelece que essa autorização pode ser dada no próprio texto da Lei Orçamentária Anual – LOA. Tradicionalmente, essa autorização é dada, a cada ano, no art. 4º da LOA, até certo limite. Por exemplo, o art. 4º da LOA da União para o exercício financeiro de 2022 (Lei 14.303/22), traz regra nesse sentido:

“Art. 4º  Fica autorizada a abertura de créditos suplementares para o aumento de dotações  fixadas por esta Lei e suas alterações, desde que sejam compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida na Lei nº 14.194, de 2021 – Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2022, e com os limites de despesas primárias de que tratam os arts. 107, 110 e 111 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, observem o disposto no parágrafo único do art. 8º da Lei Complementar nº 101, de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, não cancelem dotações incluídas ou acrescidas por emendas, ressalvado o disposto nos §§ 7º a 10, não reduzam o valor total das dotações primárias consignadas nesta Lei ao Orçamento da Seguridade Social e atendam as seguintes condições:

I – suplementação de dotações classificadas com “RP 0” destinadas:

a) à contribuição da União, de suas autarquias e fundações para o custeio do regime de previdência dos servidores públicos federais, por meio da utilização de recursos provenientes de:

1. anulação de dotações consignadas a essas despesas;

2. anulação de dotações classificadas com “RP 1” e “RP 2” até o limite de vinte por cento;” (grifos nossos)

Logo, constata-se que de fato há um limite definido na LOA para o reforço de algumas dotações. No entanto, há outras possibilidades de abertura de créditos adicionais. É possível, por exemplo, a abertura de créditos especiais ou até mesmo outros créditos adicionais suplementares, autorizados em leis específicas, e de créditos extraordinários, por meio da edição de medidas provisórias (no caso da União).

A Lei 4.320/64, em seu art. 43, define que a abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa. No mesmo sentido, a CF/88, no seu art. 167, inciso V, veda  a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

É importante notar que existem várias situações que correspondem a alterações orçamentárias não incluídas no limite de créditos suplementares, mas que não representam, de forma alguma, um desafio para o controle externo analisar o montante e o impacto da abertura de créditos adicionais no orçamento. Seria o caso, por exemplo, da abertura de um crédito especial que indique como fonte recursos resultantes da anulação parcial ou total de dotações orçamentárias (art. 43, § 1º, III, da Lei 4.320/64). Trata-se de um crédito aberto por meio de um processo legislativo em que se analisam todos os requisitos técnicos, como a indicação de fonte e as premissas para a sua abertura. Além disso, há a publicação da lei no Diário Oficial e nas páginas oficiais do Governo na internet. Sendo assim, não há qualquer dificuldade para que os órgãos de controle analisem o montante e o impacto do crédito nesse caso. Até porque, nessa situação hipotética, como o crédito seria proveniente da anulação de dotações orçamentárias, nem haveria impacto.

Mesmo no caso de outros créditos suplementares (fora do limite autorizado na LOA) e de créditos especiais autorizados e abertos com a indicação de outros tipos de fonte (excesso de arrecadação, operação de crédito, superávit financeiro), não há qualquer desafio nem dificuldade para o controle externo em analisar seus montantes e impacto, tendo em vista que só são abertos se houver prévia autorização legislativa, o que permite facilmente a análise do montante. Também não há dificuldade alguma em se analisar o impacto desses créditos no orçamento, pois são abertos com a indicação das fontes correspondentes. Essas análises podem ser feitas não só pelo controle externo, mas por qualquer cidadão que acesse a internet e abra a lei que abriu o crédito.

Desse modo, constata-se que a alternativa apontada como correta (Letra D) está absolutamente equivocada do ponto de vista técnico e legal, podendo até representar uma opinião isolada de algum autor, a qual respeito, mas com a qual não concordo, tendo em vista que não há desafio nenhum para o controle externo em analisar o montante e o impacto da abertura de créditos adicionais suplementares e especiais, ainda que essas alterações orçamentárias não estejam incluídas no limite de créditos suplementares.

Convém destacar que o grande desafio do controle externo está na abertura de créditos extraordinários, que são abertos, no caso da União, por meio de medidas provisórias, e se destinam a despesas imprevisíveis e urgentes, conforme delimitado na Constituição Federal, a exemplo de situações decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.

Por diversas vezes, o TCU já se manifestou no sentido de que haveria uma proliferação de medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários. A propósito, o Supremo Tribunal Federal chegou a conceder medida liminar em ação declaratória de inconstitucionalidade (ADI 4.048) contra a abertura de um desses créditos, que estariam disfarçando créditos suplementares ou especiais.

Para o TCU, caso seja disseminada a prática de abertura de créditos com base apenas em avaliações estreitas, internas a uma determinada área governamental, há risco significativo para a integridade e a consistência de todo o sistema orçamentário- financeiro. (Disponível em <https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/credito-extraordinario-nao-pode-ser-usado-para-despesas-previsiveis.htm>. Consulta realizada em 16/03/22)

Nesse sentido, constata-se que o desafio para o controle externo está justamente ligado à falta de controle da edição de medidas provisórias com abertura de créditos extraordinários (alternativa A), porque:

1. há de se considerar a facilidade com que o Poder Executivo pode editar Medidas Provisórias, abrindo crédito extraordinários;

2. as Medidas Provisórias, por vezes, perdem sua eficácia;

3. o crédito extraordinário aberto pode não ter sido utilizado; e

4. os créditos extraordinários abertos no exercício impactam a abertura de créditos adicionais, pois, de acordo com a Lei 4.320/64 (art. 43, §§ 3º e 4º), para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.

5. os créditos extraordinários reabertos no exercício seguinte impactam a abertura de créditos adicionais, pois, de acordo com a Lei 4.320/64 (art. 43, § 2º) eles devem ser deduzidos do Superávit Financeiro, que é fonte para a abertura de créditos adicionais.

ALTERAÇÃO DE GABARITO PARA A LETRA A

Diante do exposto, fica claro que não há desafio algum para o controle externo em analisar o montante e o impacto da abertura de créditos adicionais suplementares e especiais, ainda que essas alterações orçamentárias não estejam incluídas no limite de créditos suplementares, estando incorreta a Letra D.

Conforme apontado, o grande desafio do controle externo está na falta de controle da edição de medidas provisórias com abertura de créditos extraordinários, que, de fato dificulta a análise do montante e do impacto da abertura de créditos adicionais no orçamento. Logo, está correta a Letra A.

Desse modo, solicita-se a alteração do gabarito da questão em tela para a Letra A.

Nesses termos, peço deferimento.

ANULAÇÃO DA QUESTÃO

Além disso, é possível se afirmar que existe de fato uma recorrência de situações emergenciais que flexibilizam as regras de alterações orçamentárias (alternativa E).

Como exemplo, podemos citar:

1. a Lei Complementar 173/2020, que estabeleceu o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19);

2. a Emenda Constitucional 109/2021, que instituiu o regime extraordinário da União em caso de calamidade pública nacional (arts. 167-B a 167-G, da Constituição Federal);

3. as Emendas Constitucionais 113/2021 e 114/2021, que tratam de precatórios. Uma de suas disposições estabelece, inclusive, que, caso o credor de precatório que não tenha sido pago por conta do limite previsto no art. 107-A, do ADCT, queira fazer um acordo para receber seus créditos em 2022, então serão abertos créditos adicionais durante o exercício de 2022 (art. 107, §§ 3º e 7º, do ADCT).

Nesse sentido, embora a situação emergencial, por si só, não enseje automaticamente a abertura de um crédito extraordinário, pois também deve estar presente a imprevisibilidade da situação, além dos requisitos de urgência e de relevância para a edição da medida provisória, é possível se afirmar que a recorrente alteração das regras por conta de emergências leva ao descontrole das medidas provisórias que abrem créditos extraordinários. Não foi à toa que o Congresso Nacional recebeu 101 medidas provisórias (MPs) em 2020, o maior número editado em um único ano em quase duas décadas. (Disponível em<https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2020/12/29/em-ano-de-pandemia-governo-envia-e-perde-numero-recorde-de-mps>. Consulta realizada em 16/03/2022).

Diante do exposto, fica claro que não há desafio algum para o controle externo em analisar o montante e o impacto da abertura de créditos adicionais suplementares e especiais, ainda que essas alterações orçamentárias não estejam incluídas no limite de créditos suplementares. Conforme apontado, o grande desafio para o controle externo em analisar o montante e o impacto da abertura de créditos adicionais no orçamento é a recorrente alteração das regras por conta de emergências, que  leva ao descontrole das medidas provisórias que abrem créditos extraordinários.

Assim, constata-se que, além de a alternativa D estar incorreta,  há duas respostas certas para a questão: a Letra E (causa) e a Letra A (consequência) para o problema levantado no enunciado.

Desse modo, solicita-se a ANULAÇÃO da questão em tela, tendo em vista que há duas respostas corretas (Letras A e E).

Nesses termos, peço deferimento.